PENGANTAR HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Definisi dan Deskripsi Hukum Administrasi Negara

Definisi Hukum Administrasi Negara menurut Van Wijk-Konijnenbelt dalam bukunya Hoofdstukken van Administrastief recht, 9184. P1 dikatakan bahwa hukum adaministrasi merupakan instrument yuridis bagi penguasa untuk secara aktif terlibat dengan masyarakat dan pada sisi lain hukum administrasi merupakan hukum yang memungkinkan anggotanya masyarakat mempengaruhi penguasa dan memberikan perlindungan terhadap penguasa. Dengan memperhatikan deskripsi diatas kita dapat memberikan gambaran bahwa hukum administrasi meliputi:

-          Mengatur sarana bagi penguasa untuk mengatur dan mengendalikan masyarakat

-          Mengatur cara dan berpartisipasi warga negara dalam proses pengaturan dan pengendalian

-          Perlindungan hukum

-          Menetapkan norma-norma fundamental bagi penguasa untuk pemerintahan yang baik.

Sumber-sumber Hukum Administrasi

Sebagaimana ditetapkan dalam ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) No.XX/MPRS/1966, yang masih dinyatakan berlaku oleh Ketetapan MPR No.V/MPR/1973 Tentang Peninjauan Produk-produk Hukum yang berupa Ketetapan-ketetapan Majlis Permusyawarakatan Rakyar Sementara jo. Ketetapan MPR No.IX/MPR/1978 Tentang Penyempurnaan yang termaktub dalam pasal 3 ketetapan MPR No.V/MPR/1973, Pancasila dinyatakan sebagai sumber dari segala sumber hukum. Adapun yang dimaksud dengan sumber dari segala sumber hukum adalah pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita mengenai kemerdekaan individu, kemerdekaan bangsa, perikemanusiaan, keadilan sosial, perdamaian nasional dan mondial, cita-cita mengenai bentuk dan tujuan negara, cita-cita moral mengenai kehidupan bermasyarakat dan keagamaan sebagai pengejawantahan dari Budi Nurani Manusia.

Sumber Hukum dalam Arti Formal (Resmi) diperhitungkan terutama bentuk tempat hukum itu dibuat menjadi positif oleh Instansi Pemerintah yang berwenang. Dengan kata lain bentuk wadah suatu badan pemerintah tertentu dapat menciptakan hukum. Hukum Positif didefinisikan sebagai kumpulan asas dan kaidah hukum tertulis yang pada saat ini sedang berlaku dan mengikat secara umum atau khusus dan ditegakkan oleh atau melalui pemerintah atau pengadilan dalam negara Indonesia. Pengertian hukum positif diperluas bukan saja yang sedang berlaku sekarang, melainkan termasuk juga hukum yang pernah berlaku dimasa lalu. Hukum yang pernah berlaku adalah juga hukum yang berlaku pada waktu tertentu dan tempat tertentu, sehingga termasuk pengertian hukum positif. Yang dimaksud dengan sumber hukum dalam arti formal di Indonesia, sebagaimana diatur dalam Ketetapan MPRS No.XX/MPR/1996 adalah Undang-undang Dasar 1945, Ketetapan Majelis Permusyawarakatan Rakyat, Undang-undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Instruksi Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah.

 Selain sumber hukum tersebut terdapat beberapa sumber hukum yang menjadi sumber hukum di Republik Indonesia ini yakni Yurisprudensi, Hukum tidak tertulis, Hukum Internasional, Keputusan Tata Usaha Negara, Doktrin. Yurisprudensi dalam arti sempit dapat diartikan sebagai ajaran hukum yang tersusun dari dan dalam peradilan, yang kemudian dipakai sebagai landasan hukum. Yurisprudensi juga diartikan sebagai himpunan putusan-putusan pengadilan yang disusun secara sistemik. Bahwa putusan badan peradilan dapat dijadikan landasan hukum dengan jelas dapat dibaca dari pasal 26 Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 Tentang Ketentuan –Ketentuan Pokokm Kekuasaan Kehakiman jo (Junto) Pasal 31 Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang Makamah Agung. Dalam kedua undang-undang tersebut ditentukan bahwa Makamah Agung berwenang menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan yang tingkatnya lebih rendah dari undang-undang dengan alas an bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang-undangan tersebut diambil oleh Makamah Agung dalam pemeriksaan tingkat Kasasi.

Yang dimaksud dengan Hukum Tidak tertulis adalah sebagaimana dijelaskan oleh Soepomo yakni hukum yang tidak dibentuk oleh badan legislasi (unstatury law)  yaitu hukum yang hidup sebagai kovensi di badan-badan hukum negara, hukum yang timbul karena putusan-putusan hakim )judge made-law) dan hukum kebiasaan yang hidup di dalam masyarakat, pendek kata “hukum adat’ dalam arti yang dipakai dalam ilmu pengetahuan hukum. Undang-undang Dasar 1945 memang tidak ada norma yang mengatur tentang berlakunya hukum  tidak tertulis, namun demikian dalam Penjelasan Umum Undang-undang Dasar 1945 terdapat keterangan tentang diakuinya hukum tidak tertulis. Hal ini didasari oleh pernyataan dalam undang undang dasar “Undang-undang Dasar suatu negara hanya sebagian dari hukum dasar negara itu. Undang-undang Dasar adalah hukum dasar yang tertulis, sedang di samping Undang-undang Dasar itu berlaku hukum dasar yang tidak tertulis, ialah peraturan-peraturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis”.

Sumber hukum berikutnya adalah Hukum Internasional. Yang dimaksud dengan hukum internasional adalah keseluruhan kaedah-kaedah dan asas-asas yang mengatur hubungan atau persoalan yang melintasi batas-batas negara yaitu antar negara dengan negara dan antar negara dengan subyek hukum bukan negara satu sama lainnya. Menurut Piagam Perserikatan Bangsa-bangsa, pasal 38 ayat (1) dalam mengadili perkara yang diajukan kepada Makamah Internasional akan dipergunakan perjanjian-perjanjian internasional, kebiasaan-kebiasaan internasional, prinsip-prinsip umum yang diakui oleh bangsa-bangsa beradab, keputusan pengadilan dan ajaran sarjana paling terkemuka.

Sumber hukum lainnya yang perlu dikemukakan adalah Keputusan Tata Usaha dan Doktrin. Terhadap keputusan hukum (beschikking) dapat dilaksakan pengujian terhadap pengadilan, apabila keputusan tersebut dibatalkan maka dapat diambil sumber hukum dari Keputusan Tata Usaha Negara tersebut. Sedangkan yang dimaksud dengan Doktrin adalah pendapat-pendapat para pakar dalam bidang masing-masing yang berpengaruh. Pendapat pakar ini dipergunakan sebagai sumber dalam pengambilan keputusan, terutama oleh para hakim.

Perbedaan Antara Wewenang yang Sifatnya Hukum Publik dengan Wewenang Hukum Perdata

Wewenang Hukum public didefinisikan sebagai wewenang untuk menimbulkan akibat-akibat hukum yang sifatnya hukum public, seperti mengeluarkan aturan-aturan, mengambil keputusan-keputusan atau menetapkan suatu rencana dengan akibat-akibat hukum. Hanya badan-badan yang memiliki wewenang hukum public, yang sesuai atau menurut undang-undang saja yang dapat menimbulkan akibat-akibat hukum yang bersifat hukum public. Pejabat dan dewan-dewan yang memiliki kewenangan yang dapat memiliki kewenangan hukum tersebut disebut dengan nama badan-badan pemerintahan administrative dan yang mengeluarkan aturan-aturan. Wewenang hukum perdata dimiliki oleh orang-orang pribadi dan badan-badan hukum. Suatu lembaga pemerintahan hanya dapat melakukan wewenang hukum perdata, jika merupakan hukum sesuai dengan hukum perdata. Pelaksanaan wewenang hukum perdata pada dasarnya terikat pada aturan-aturan dan prinsip-prinsip yang sama seperti yang berlaku pada orang pribadi.

Pembedaan antara surat keputusan pembentukan badan yang bersifat hukum publik dengan yang bersifat hukum perdata adalah jika pembentukan suatu organisasi/badan hukum terjadi sesuai atau menurut undang-undang, dengan kata lain jika ditetapkan dalam suatu putusan organisasi yang bersifat hukum public, maka badan hukum tersebut merupakan organisasi public. Disamping itu suatu organisasi fungsional yang dapat didirikan dalamm bentuk yayasan atau perseroan terbatas yang didirikan atas dasar surat keputusan pendirian menurut hukum perdata, maka badan hukum tersebut merupakan badan hukum yang bersifat perdata.

KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA (BESCHIKKING)

Keputusan Administrasi merupakan suatu pengertian  yang sangat umum dan abstrak, yang dalam praktik tampak dalam bentuk keputusan-keputusan yang sangat berbeda satu dengan lainnya. Namun demikian keputusan-keputusan administrasi juga mengandung cirri-ciri yang sama, karena akhirnya dalam teori hanya ada satu pengertian “Keputusan Administrasi”. Apabila kita melihat dapak dari suatu putusan terhadap orang, maka yang kepadanya itu ditunjukan, maka kita dapat membuat pembagian yakni Keputusan-keputusan dalam rangka ketentuan-ketentuan larangan dan/atau perintah, keputusan-keputusan yang menyediakan sejumlah uang, keputusan-keputusan yang membebankan suatu kewajiban keuangan, keputusan yang memberikan suatu kedudukan, keputusan penyitaan.

Kompetensi; Atribusi, Delegasi, dan Mandat

Pemikiran negara hukum menyebabkan bahwa apabila penguasa ingin meletakan kewajiban-kewajiban diatas para warga masyarakat, maka kewenangan itu harus ditemukan dalam suatu undang-undang. Di dalamnya juga terdapat suatu legitimasi. Kewenangan membuat keputusan hanya diperoleh dengan dua cara yaitu atribusi atau dengan delegsi. Atribusi digunakan dalam hal pemberian suatu kewenangan baru. Sedangkan delegasi dalam hal pemindahan/pengalihan suatu kewenagan yang sudah ada. Apabila kewenangan tersebut kurang sempurna, berarti bahwa keputusan yang berdasarkan kewenangan tersebut tidak sah menurut hukum.

ASAS-ASAS PEMERINTAHAN YANG BAIK

Asas-asas umum pemerintahan yang layak (ABBB) di Negara Belanda disebut sebagai dasar banding dan atau pengujian. Lambat laun telah diterima oleh umum, bahwa ABBB harus dipandang sebagai norma hukum yang tidak tertulis. Adapun asas-asas tersebut yakni asas persamaan, asas kepercayaan, asas kepastian hukum, asas kecermatan, dan asas pemberian alasan.

Asas persamaan dapat dijelaskan bahwa hal-hal yang sama harus diberlakukan sama, dipandang sebagai salah satu asas hukum yang paling mendasar dan berakar didalam kesadaran hukum. Asas persamaan memaksa pemerintah untuk menjalankan kebijaksanaan. Apabila pemerintahan dihadapkan pada tugas baru, yang dalam rangka itu harus mengambil keputusan tata usaha negara, maka pemerintahan memerlukan aturan-aturan atau pedoman-pedoman. Apabila ia sendiri menyusun aturan-aturan itu untuk member arah pada pelaksanaan wewenang bebasnya, maka aturan tersebut merupakan aturan kebijaksanaan. Jadi, tujuan dari aturan kebijaksanaan ialah menunjukan perwujudan asas perlakuan yang sama atau asas persamaan. Bagaimana kuatnya asas persamaan ini tertanam pada warga dan administrasi, tetapi didalam peradilan kita lihat, bahwa relative jarang suatu pendalilan asas persamaan diterima. Ini terutama disebabkan oleh karena dua atu lebih keadaan konkrit tidak pernah sepenuhnya sama satu dengan lainnya. Yang menjadi persoalan ialah, apakah keadaan-keadaan ini pada titik-titik relevan bagi kebijaksanaan sama atau justru tidak sama. Ini berarti bahwa pemerintah itu harus dapat memberikan alasan, mengapa untuk pelaksanaan yang sepintas lalu kelihatannya sama, akhirnya dipandang sebagai hal yang tidak sama.

Asas Kepercayaan ini didefinisikan sebagai atas harapan-harapan yang ditimbulkan sedapat mungkin harus dipenuhi. Asas ini terutama penting sebagai dasar bagi arti yuridis dari janji-janji, Keterangan, aturan kebijaksanaan, dan bentuk-bentuk rencana. Apabila suatu badan pemerintah atau seorang pejabat yang berwenang bertindak atas nama pemerintah itu memberikan janji kepada seseorang warga, asas kepeprcayaan menuntut supaya badan pemerintahan tersebut terikat pada janjinya. Asas kepercayaan juga mensyaratkan bahwa pemerintah harus pula memperhatikan aturan-aturan kebijaksanaannya sendiri, setidak-tidaknya tidak menyimpanginya untuk kerugian yang berkepentingan. Penyimpangan yang merugikan terhadap yang berkepentingan hanya mungkin, bila tujuan suatu peraturan kebijaksanaan membenarkannya atau didalam peraturan itu telah diadakan pengecualian yang jelas. Asas kepercayaan tidak menghalangi pemerintah mengubah kebijaksanaan (untuk kerugian yang berkepentingan). Tetapi asas ini menghalangi kebijaksanaan diberlakukan surut. Asas ini dapat pula membawa serta bahwa pada perubahan kebijaksanaan yangmerugikan, harus diadakan masa peralihan yang pantas.

Asas Kepastian Hukum berarti bahwa sikap atau keputusan pejabat administrasi negara yang manapun tidak boleh menimbulkan kegoncangan hukum atau status hukum Sebagiamana disampaikan oleh Prof. Prajudi Atmosudirjo dalam bukum Hukum Administrasi Negara Halaman 88 dijelaskan bahwa asas kepastian hukum mewajibkan kepada pemerintah/administrasi negara untuk menetapkan peraturan atau perubahan status hukum sesuatu dengan adanya masa peralihan. Batal karena hukum, adalah setiap keputusan administrasi negara yang membuat sesuatu yang sebelumnya adalah legal (sah) secara mendadak (tanpa suatu peralihan) menjadi tidak legal, sehingga warga masyarakat yang bersangkutan dirugikan. Asas kepastian hukum memiliki dua aspek, yang satu bersifat formal dan materiil. Aspek hukum materiil berhubungan erat pada asas kepercayaan. Aspek materiil dapat didefinisikan sebagai suatu keyakinan/ perasaan hukum individu dan pendapat umum yang menentukan isi hukum. Dengan demikian keyakinan/ perasaan hukum individu (selaku anggota masyarakat) dan juga pendapat umum yang merupakan faktor-faktor yang dapat mempengaruhi pembentukan hukum. Dalam banyak keadaan, asas kepastian hukum menghalangi badan pemerintah untuk menarik kembali suatu ketetapan atau mengubahnya untuk kerugian yang berkepentingan. Hal-hal yang perlu diperhatikan dalam aspek kepastian hukum adalah sebagai berikut:

-          Asas kepastian hukum tidak menghalangi penarikan kembali atau perubahan suatu ketetapan, bila sesudah sekian waktu dipaksa oleh perubahan keadaan atau pendapat;

-  Penarikan kembali atau perubahan juga mungkin, bila ketetapan yang menguntungkan didasarkan pada kekeliruan, asal saja kekeliruan itu dapat diketahui oleh yang berkepentingan;

-   Demikian pula penarikan kembali atau perubahan mungkin, bila yang berkepentingan dengan memberikan keterangan yang tidak benar atau tidak lengkap, telah ikut menyebabkan terjadinya ketetapan yang keliru;

-          Penarikan kembali atau perubahan mungkin, bila syarat-syarat atau ketentuan-ketentuan yang dikaitkan pada suatu ketetapan yang menguntungkan tidak ditaati. Dalam hal ini dikatakan ada penarikan kembali sebagai sanksi.

Aspek berikutnya adalah aspek hukum formal. Aspek hukum formal didefinisikan sebagai bentuk atau kenyataan dimana kita dapat menemukan hukum yang berlaku. Jadi karena bentuknya itulah yang menyebabkan hukum berlaku umum, diketahui, dan ditaati. Sisi formal dari asas kepastian hukum membawa serta bahwa ketetapan-ketetapan yang memberatkan dan ketentuan-ketentuan yang terkait pada ketetapan-ketetapan yang menguntungkan harus disusun dengan kata-kata yang jelas. Asas kepastian hukum memberikan hak kepada yang berkepentingan untuk mengetahui dengan tepat apa yang dikehendaki daripadanya.

Asas pemerintahan yang baik berikutnya adalah Asas Kecermatan. Asas kecermatan didefinisikan sebagai suatu keputusan harus dipersiapkan dan diambil dengan cermat. Asas kecermatan mensyaratkan agar badan pemerintahan dalam mempersiapkan dan mengambil ketetapan meneliti semua fakta yang relevan dan memasukan pula sesmua kepentingan yang relevan dalam pertimbangannya. Bila fakta-fakta yang penting kurang diteliti, itu berarti tidak cermat.

Asas Pemberian Alasan berarti bahwa suatu keputusan harus dapat didukung oleh alasan-alasan yang dijadikan dasarnya. Terhadap asas pemberian alasan ini didasari oleh tiga hal yakni syarat bahwa suatu ketetapan harus diberikan alas an, ketetapan harus memiliki dasar fakta yang teguh, dan pemberian alasan harus cukup untuk dapat mendukung. Terhadap suatu syarat bahwa suatu ketetapan harus diberi alasan dapat diartikan bahwa setiap keputusan atau ketetapan pemerintahan harus dapat diberi alasan mengapa ia telah mengambil suatu ketetapan tertentu. Yang berkepentingan berhak mengetahui alasan-alasan tersebut. Bila suatu ketetapan merugikan satu orang atau lebih yang berkepentingan, pemerintah baik masyarakat bahsa pemberian alas an sedapat mungkin diumumkan atau diberikan secara bersama-sama dengan ketetapan. Terhadap keputusan-keputusan yang diambil berdasarkan keberatan atau banding, senantiasa harus segera diiringi oleh pemberian alasan. Agar perlindungan hukum administrasi dapat berfungsi dengan baik, hak memperoleh alasan-alasan dari suatu ketetapan, penting sekali. Sebab yang berkepentingan tidak dapat menyusun argumentasi yang baik dalam permohonan banding atau surat keberatanny, bila ia tidak mengetahui dasar-dasar apa yang dipakai untuk ketetapan yang merugikan dirinya. Pemberian alas an juga penting bagi hakim, hal ini dikarenakan dengan tersedianya dasar-dasar ini merupakan keharusan untuk memberikan argumentasi dalam keputusan yang akan dilaksanakan.

Berikutnya dalam asas pemberian alasan harus didasarkan fakta yang teguh. Bagian dari asas pemberian alasan yang teguh ini mengandung arti bahwa kelompok fakta yang menjadi titik tolak dari ketetapan harus benar. Bila ternyata bahwa fakta-fakta pokok berbeda dari apa yang dikemukakan atau diterima oleh badan pemerintah, maka dasar fakta yang teguh dari alas an-alasan tidak ada. Perlu dicatat, bahwa dalam hal ini biasanya juga terdapat cacat kecermatan.

Bagian ketiga dari asas pemberian alasan adalah pemberian alasan yang dapat mendukung. Asas ini mengandung arti alasan-alasan yang dikemukakan harus cukup meyakinkan. Pemberian alasan tidak saja harus masuk akal, tetapi secara keseluruhan harus sesuai dan memiliki kekuatan meyakinkan. Pada umumnya dapat dikatakan, bahwa pada akhirnya hamper semua cacat dalam ketetapan dapat dikembalikan pada catat pemberian alasan.

Yang terakhir yang menjadi bagian dalam asas pemberian alasan adalah  larangan penyalahgunaan wewenang. Sebagi asas umum pemerintahan yang layak dipandang pula aturan, bahwa suatu wewenang tidak boleh digunakan untuk tujuan lain selain untuk tujuan yang diberikan.

ASAS  PEMERINTAHAN FORMAL DAN MATERIAL

Asas kecermatan dan asas pemberian alasan dipandang sebagai asas-asas pemerintahan yang baik, yang lebih formal, sebap kedua alasan tersebut tidak segera mengatakan sesuatu tentang isi dari suatu keputusan yang akan diambil, tetapi lebih tetang persiapannya. Asas pemberian alasan menyatakan syarat-syarat penggiran, tetapi tidak menentukan isinya juga asas kepastian hukum menyangkut sisi formal. Asas persamaan, asas kepercayaan, asas kepastian hukum dapat dipandang sebagi asas-asas materiil yang layak. Asas-asas ini turut menentukan isi dari suatu keputusan yang akan diambil. Asas ini juga dijadikan sebagai norma pertimbangan kepentingan yang jelas tidak patut mempunyai arti materiil.

PENGUMUMAN DOKUMEN ADMINISTRATIF

Pemerintah wajib untuk mengusahakan keterbukaan dalam melaksanakan tugas pemerintahannya. Dengan keterbukaan pemerintah, para warga memperolah lebih banyak pengertian tentang rencana-rencana kebijaksanaan yang akan dijalankan. Hal ini juga akan berpengaruh terhadap kemungkinan bagi para warga negara untuk meminta perlindungan hukum terhadap pemerintah, baik sebelum atau sesudahnya. Terdapat fungsi-fungsi dalam keterbukaan dokumen administrasi sebagai berikut:

-       Fungsi partisipasi yakni keterbukaan sebagai alat bagi warga negara untuk ikut serta dalam proses pemerintahan secara mandiri;

-       Fungsi pertanggungjawaban umum dan pengawasan yakni keterbukaan pada satu sisi sebagai alat bagi penguasa untuk memberikan pertanggungjawaban di muka umum, pada sisi yang lain sebagai alat bagi warga untuk mengawasi penguasa.

-    Fungsi kepastian hukum yakni keputusan-keputusan penguasa tertentu yang menyangkut kedudukan hukum para warga, demi kepentingan kepastian hukum harus dapat diketahui, jadi harus terbuka;

-    Fungsi hak dasar yakni keterbukaan dapat mengajukan penggunaan hak-hak dasar seperli memilih hak pilih, kebebasan mengeluarkan pendapat dan hak untuk berkumpul dan berbicara.